即便中国能源的消费结构与舆论导向变形着现实力场，但一个毋庸讳言的事实是，煤电仍是中国电力供应的意味著主体能源。来自中国电力企业联合会(全称中电联)的统计数据表明，2018年，中国煤电44829亿千瓦时，占到全社会用电量64.97%;煤电装机100835万千瓦，占到53.07%。

但硬币的另一面，煤电的地位也已有所不同往日。煤电最先问世于英国。当爱迪生1882年在伦敦开办Holborn Viaduct发电站时，这个世界首个煤电厂也打开了人类第一次工业革命的大门，直到今日，即便在全球范围内，煤电仍是世界能源供给最重要部分。但人类的普世共识倒逼着煤电的生存空间。

从全球到中国，煤电对于环境的负面效应甚广不受诟病。煤电的产业环保困境，批评者指出其一是燃煤电厂烟气所含多种污染物，还包括一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、粉尘等，这些气体排出空中，污染空气;其二、烟气中所含大量二氧化碳，造成全球气温增高。

2015年12月12日，《巴黎协议》签订，为掌控全球气温下降，大约200个缔约方在巴黎气候大会上签下，相聚掌控各自温室气体废气。为实施排放量目标，欧洲各国佩过来煤时间表。趁此机会英国，计划到2025年重开所有的煤电厂;继而法国，宣告到2021年重开所有燃煤电厂，然后德国、芬兰、荷兰等国陆续确认去煤计划。中国是《巴黎协议》缔约国之一。

中国国家主席习近平允诺，2030年中国碳排达峰，非化石能源占到一次能源消费比例超过20%。十三五期间，掌控煤炭消费量、发展绿色低碳能源，是能源政策导向。

能源供给背景下，结构调整沦为主要任务。此外，为管理大气污染，2013年国务院公布《大气污染防治计划》，明确提出展开煤炭中长期总量掌控，强化骑侍郎煤利用管理，拒绝煤电厂展开环保改建，并容许京津冀、长三角、珠三角等区域新建煤电厂。多种因素起到下，十三五期间，煤电增长速度高开低走。

统计数据表明，2018年，煤电发电量同比快速增长7.29%，装机快速增长仅有为2.31%。在追加发电装机容量中，煤电2018年追加3056万千瓦，同比减少12.79%。

一面是煤电的污染、碳分列恶名昭彰，一面是风电、光伏等清洁能源的兴起，十四五期间，中国煤电的产业政策顶层设计再行一次沦为业界注目焦点。这牵涉到中国能源大消费既定方向中，各方利益主体的零和博弈论，或于是以和共荣。煤电的误会雾霾压国。

煤电沦为众矢之的。2013年，雾霾大规模愈演愈烈。当年1月，在雾霾重灾区北京，仅有5天不是雾霾天，口罩上下班沦为京城新的景象。报告表明，中国仅次于的500个城市中，只有将近1%的城市超过世界卫生组织引荐的空气质量标准。

2014年1月，国家减灾筹办、民政部首次将危害身体健康的雾霾天气划入2013年大自然灾情展开通报。2013年9月，国务院公布《大气污染防治计划》，决意大力整治空气污染，其中最重要的是转变能源结构，展开煤炭中长期总量掌控，作为煤炭最重要的利用形式，煤电也在预防范围内。根据《大气污染防治计划》，煤电厂必需展开环保改建，并容许京津冀、长三角、珠三角等区域新建煤电厂。

由于普遍认为燃煤是雾霾的主要成因，而煤炭的仅次于用户又是煤电，于是，煤电被普遍认为是造成雾霾的元凶。但这实际是一种误会。不要将煤电和煤炭画等号，也不要将煤电和雾霾画等号。电力规划设计总院规划研究部副主任刘世宇回应。

2017年9月，中电联公布了《中国煤电洗手发展报告》，报告表明，在北京，以及更大范围的京津冀，燃煤污染物废气占到整个京津冀雾霾成分的34%。国网能源研究院研究表明，2016年煤电耗煤大约14.95亿吨，占到全年煤炭消费量43.2%。煤电是名副其实的煤炭第一大用户，但并不代表是污染第一大户。

2007年，国家发改委就和环保部门牵头下文，拒绝煤电机组展开副产物改建;2015年，发改委、环保部、能源局又牵头发文，拒绝煤电更进一步展开超低废气改建。中电联报告表明，2016年，我国单位火电发电量烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放量分别降到0.08克、0.39克和0.36克，超过世界先进设备水平。从1979-2016年，火电发电量快速增长17.5倍，烟尘排放量比峰值600万吨上升了94%，二氧化硫排放量比峰值1350万吨上升了87%，氮氧化物排放量比峰值1000万吨左右上升了85%。

京津冀污染物废气的主因是骑侍郎煤的自燃。环保部调查表明，京津冀区域每年燃煤散烧量多达4000万吨，占到京津冀煤炭用量的十分之一，对煤炭污染物排放量的贡献总量却约一半左右。

据此计算出来，京津冀地区，骑侍郎煤自燃废气的污染物是煤电的7倍左右。根据环保部调查，骑侍郎煤污染物废气占到煤炭污染物废气大约50%，而煤电污染物废气占到雾霾成分34%，则意味著煤电污染物废气实际仅有占到雾霾成分2.4%左右。

多位业内人士指出，前进电能替代，将骑侍郎煤自燃，转化成为煤电形式，实际不利于减少污染物废气，提升煤炭自燃效率。煤电胜外部性的另一条是二氧化碳废气，二氧化碳是一种温室气体，大量废气不会造成全球气温增高。《巴黎协议》正是为了掌控温室气体制订。

多家电力咨询机构人士回应，对于电力的十四五规划，中国允诺的碳分列2030达峰、非化石能源占到一次能源20%是规划研究的外部硬性约束条件，所有的预测都基于这一条件展开，在这一约束条件下，十四五煤电依然具备发展空间。国情拟合方案中国正在希望倡导煤炭的洗手高效利用。

通过煤电机组的环保改建，中国的煤电厂都对外宣告可以超过相等于天然气发电的废气水平，甚至将来比天然气发电更加洗手(将近零排放)。对于诸多注目中国能源消费的国人来说，为什么不必要用天然气发电?或者，为什么不用于没废气的风电、光伏来替代煤电是他们常常明确提出的产业之问。事实上，从能源安全的维度考虑到，煤炭是中国储量最非常丰富的能源。

比起煤炭，石油、天然气的对外依存度年年登顶新纪录。今年3月，《中国油气产业发展分析与未来发展报告蓝皮书》在北京公布。报告表明，2018年，中国油气对外依存度双创意低，其中石油对外依存度迫近70%，天然气对外依存度升到45.3%。

相比而言，2018年中国煤炭生产能力36.8亿吨，煤炭消费量为39亿吨。与此同时，煤炭业还在持续前进去生产能力，以遏止煤炭生产能力不足。

此外，电力系统运营必须煤电。比起煤电、天然气发电等，风电、光伏靠天吃饭，归属于不高效率的间歇式能源。随着风电、光伏在电力系统中的比例快速增长，电力系统的安全性运营，必需面临的一个现实问题是，风电、光伏的间歇式供应外，如何确保电力系统的平稳可持续。

内蒙古的案例可以不作一注释。内蒙古享有非常丰富的风电资源，风电研发也回头在全国前茅。到2011年，内蒙古风电装机早已超过全国第一。但由于本地消纳受限，外送来地下通道又通畅，内蒙古弃风问题沦为注目焦点。

数据表明，2011年蒙西弃风比例23%，2014年一季度弃风比例刷新45.2%的弃风记录。即使在情况恶化的2015年，内蒙古弃风率也低约18%，弃电91亿千瓦时。2016年、2017年，由于弃风率低企，国家能源局将内蒙古不属于红色预警区域，禁令新建风电项目。

2018年，内蒙古弃风减轻，才中止红色预警。令人始料未及的是，内蒙古原本本地消纳严重不足，造成弃风弃电，但从2018年开始，反而经常出现供电严重不足的现象，当地诸多工业大户被迫面临限电境况。

内蒙古限电困局首先愈演愈烈的主要地区是乌兰察布。从2018年国庆往后，乌兰察布就屡屡再次发生限电事件。调研公司报告称之为， 乌兰察布限电2018年10月尤为相当严重，11月开始渐渐完全恢复，春节期间限电影响已完全没，但春节过后限电再度相当严重。今年4、5月，变换热电机组检修影响，供电经常出现相当严重缺口。

6月，因系统出力严重不足，乌兰察布地区又限电用电100万负荷。7月中旬，乌兰察布再次限电。一位电力研究人士回应，过去蒙西电网是将风电、光伏负荷预测换算10%算入电力均衡，近年来，为了更加多消纳可再生能源，风电、光伏负荷预测早已换算90%算入电力均衡，在这一电力均衡模型下，关闭了大量的煤电机组，造成气象因素起到下，风电、光伏暂停出力，托底的在运煤电机组又爬坡能力严重不足，进而造成电力用户间歇式限电。风电、光伏等不高效率能源在电网中比例快速增长，造成在供电外侧，必须更好的调峰资源。

作为可再生能源发展的先行者，德国早于有先例。一位电力研究人士回应，风电、光伏在电力系统中比例抵达一定比例(15%-20%)后，每低一个百分点，对电力系统的调峰拒绝都是质的转变。据介绍，2013年，德国有223天对传统能源出力展开调整，以适应环境风电、光伏波动性特质;2014年，调整天数下降到3 30天。

从电量来看，2014年，德国为适应环境新能源的调整电量为5197吉瓦时(GWH)，2015年就变为了16000吉瓦时了。另外，在用电外侧也经常出现了新的变化。近年来，工业用电快速增长上升，而居民用电则维持快速增长。

比起工业用电预测、调度，居民用电的预测和调度则绝佳多，用电外侧负荷的波动性也更大;这意味著，不管在供电外侧还是在用电外侧，负荷的波动性都在增大，都必须更好的调峰资源。另外，电力系统的容量也严重不足。近年来，东南部省份，如河南、江苏、浙江、湖南等地，在区域地区高峰经常出现供电缺口。今年夏季前，国网各地区公司公布预测，估计高峰时段供电缺口约千万千瓦。

这些供电缺口与过去大面积缺电不能相提并论。负荷监测表明，迎峰度夏期间97%以上尖峰负荷的持续时间也只有几个小时或十几小时。

这意味著为符合尖峰负荷时段电力均衡，最经济的方法，是调节电力用户，在尖峰时段增加用电。东部省份正在前进的市场需求外侧号召，即从用户角度展开削去峰堆谷。

市场需求外侧号召之外，不能增大区域内可用机组容量，在供电严重不足时顶上，或者强化区域电网联系，相互调剂。但不论是可用机组还是调峰机组，中国的选项都很受限，可供选择的高效率发电机组主要还包括煤电、天然气发电和储能，互为较而言，煤电具备拟合的经济性。可再生能源机组配上储能，可以沦为高效率电源，但成本更高。目前，储能充放一次成本大约在0.5元/千瓦时，仅有储能成本就低于煤电;有研究测算表明，煤电运营成本要比天然气发电较低25%。

刘世宇指出，在十四五期间，即使让核电、水电、天然气发电、风电、太阳能发电、储能等，以及市场需求外侧号召充份发展，还是足以符合电力供应安全性市场需求，依然必须有助于发展煤电机组，这也是中国国情下最现实、最经济的自由选择。煤电增量几何?十四五期间煤电以调峰角色居多，若无有可能通过减少现有煤电机组灵活性来提高调峰资源，而不用追加煤电机组?如果说煤电不发展，我是极力赞成的。

刘世宇说道，从电力系统运营看作，煤电在十四五期间认同要有增量。另外，由于电力是一个资金密集型、长周期行业，设施十三五核准的西电东送来最重要电缆地下通道的煤电项目，实际早已陆陆续续动工;还有一些牵涉到民生暖气的热电联产机组，也早已核准动工。这意味著十四五煤电将构成增量已正在展开的事实。

中电联环绕电力中长期发展，牵头有关电网公司、发电企业积极开展了一系列研究。中电联《十四五及中长期电力需求预测》明确提出，中国电力市场需求还正处于较长时间增长期，但增长速度渐渐上升。

预计2020年、2025年我国全社会用电量分别为7.6万亿、9.5万亿千瓦时，十三五、十四五期间年均增长速度分别为5.9%、4.5%;2030年、2035年我国全社会用电量分别为10.5-1.2万亿、11.5-12.4万亿千瓦时，十五五、十六五期间年均增长速度分别为2.1%-3.4%、1.7%-2.2%。十四五期间，煤电的发展空间要从电量均衡和电力均衡两个层面看，既要符合电量均衡又要符合电力均衡。

从电量均衡看，目前煤电利用小时数仅有为4300小时左右，而煤电机组本身的利用小时数几乎可以超过5500小时以上，按照目前已辟开建的11亿千瓦煤电测算，最少可以减少1.3万亿千瓦时，考虑到其他类型电源减少的发电量，十四五期间煤电完全没建设空间。从电力均衡看，由于新能源发电有效地容量较低，在用户必须用电的时候，有可能经常出现没风、没光的情况，新能源就没出力。以2018年的运营数据为事例，用电高峰时段一般是晚上6-9点，风电需要参与电力均衡的容量将近装机的10%，光伏基本是零。

因此，为符合电力均衡拒绝，必须建设一定规模的煤电装机来托底保供，即在掌控新能源合理弃风弃光的前提下，供给外侧最大限度地发展可再生能源、优先利用可再生能源，消费外侧合理消退尖峰负荷，在此基础上，电力缺额部分由煤电来确保供应。中电联行业发展与环境资源部副主任张琳回应，十四五期间，中国最少必须追加1。

5亿千瓦煤电装机。目前，新能源占到总装机比重为18.6%，抽蓄、气电等灵活性调节电源占到总装机的比重仅有为5.9%;中电联预计，比起于2018年，2025年我国新能源占到总装机比重将提升6个百分点，而灵活性调节电源比重仅有提升3.5个百分点。

中电联报告表明，随着新能源较慢发展和用电特性变化，系统对灵活性电源市场需求将大大提升，煤电机组将更加多分担系统调峰、调频、调压和可用功能。煤电在系统中的定位将逐步由电量型电源向电量和电力调节型电源改变。

十四五期间，追加煤电装机将更加多扮演着分担电力系统中调节型电源的角色。相比之下，其他调节能源无以担系统调节重任。

中电联报告还更进一步认为，累计2018年底，中国抽水机蓄能电站总装机2999万千瓦。预计十四五末抽水机蓄能装机大约8000万千瓦;天然气发电方面，累计2018年底，全国气电装机8375万千瓦，但由于中国天然气资源严重不足，对外依存度约45.3%，而且天然气发电成本高，度电燃料成本大约0.50元，现有的气电70%以上是热电联产项目，调节能力受限。中电联悲观估算十四五末气电装机大约1.8亿千瓦。储能电站目前不受安全性、经济性等因素制约，仍未超过大规模商业化应用于条件。

另外，为提升系统调节能力，对现有煤电机组展开灵活性改建，也是一个现实的自由选择。密码新能源消纳难题，牵涉到电源、电网、用户、政策、技术等多个方面，必须多措举。

张琳指出，丹麦新能源胜电价政策在解决问题新能源消纳方面具备糅合意义，但这是在丹麦电力系统不具备充裕调节能力的前置条件下，通过价格杠杆，自由选择最不具性价比的调节资源。中国调节资源严重不足。

张琳说道，煤电机组的灵活性改建，是基于中国国情的现实自由选择，解决问题的是调节资源若无的问题。修复收益机制十四五期间，中国必须发展一定的煤电来确保电力系统的安全性运营，但另一个问题是，还有没公司不愿投资煤电?煤电早已仍然是一门好生意。

煤电目前意味著主导的收益机制，依然是通过网际网路贩卖电量作为收益来源，煤价恒定条件下，网际网路电量低、电价涨则收益上涨，反之则收益上升。但煤电的设备利用小时数离设计值的5500小时还有非常距离。中电联数据表明，2018年，6000千瓦及以上火电机组设备利用小时为4378小时，2017年则为4219小时。

刘世宇预计，由于煤电的系统起到和定位逐步发生变化，2025年前后煤电设备利用小时数能维持在4300小时以上，到4500小时左右，各地区有差异，有可能返将近前一个发展阶段5000以上的设备利用小时数。设备利用小时数不约设计值，同时，原本为均衡市场煤的煤电联动机制(2020年中止煤电同步)过热，造成煤电机组无法纾缓原料煤涨价的成本压力，煤电厂大面积亏损。来自中电联的报告认为，累计2018年10月底，燃煤发电企业平均值亏损面约58.94%，前三季度亏损额约282亿元。按照当前电煤价格、标杆电价和机组年利用小时数测算，只有百万机组不存在微利，其余30万、60万级机组正处于亏损状态。

这意味著，在现行机制下，十四五所需的追加煤电机组无法对投资商构成吸引力。另一方面，存量煤电机组灵活性改建也某种程度更有不起电力公司的兴趣。

《电力发展十三五规划》中明确提出，十三五期间三北地区已完成煤电机组灵活性改建大约2.15亿千瓦。截至2019年5月，三北地区总计已完成火电机组灵活性改建5078万千瓦，仅有已完成规划目标的24%。

其中，华北地区煤电灵活性改建已完成25%，西北地区已完成更加较少。业内普遍认为，煤电机组灵活性改建技术不是问题，难题在于捋明其中的利益关系，创建更加科学的利益分配机制。在当下煤电机组依赖出售网际网路电量取得收益的模式下，煤电深度调峰机组年利用小时数必定不会大幅度上升，直接影响企业收益。以丹麦为事例，丹麦的火电利用小时数从调峰前的5000小时上升到了调峰后的2500-3000小时，通过现货市场价格调节，调峰收益依然保证了其可以取得合理的收益。

中国电力现货市场还在试点阶段。不过东北是国内最先试运营辅助服务市场的地区。

事实上，由于东北地区因调峰辅助服务政策实施早于、补偿力度大，企业改建积极性低，试点煤电项目灵活性改建已完成80%。一名电力行业专家谈了个现实再次发生的故事。

东北地区常常人为原作机组大于出力，有一台热电联产机组经辽宁核定可以构建大于出力，核定的人实在技术上没问题，但是电厂的人，眼泪都下来了，说降不下来，用电低谷期，这个机组出力降至65%。后来，东北地区有了调峰辅助服务补偿机制，市场鼓舞手段经常出现后，这台机组没做到任何改建，在确保供热的情况下，大于出力降至了25%。张琳指出，煤电灵活性改建，必须创建合理的利益分配机制，确保企业提供合理补偿。

比起国外，我国的补偿标准显著偏高。2018年我国辅助服务补偿费用占到网际网路电费总额的0.83%，近高于美国PJM市场的2.5%、英国的8%。张琳明确提出三点建议：一是实行标准化电煤中长期购销合约，合理纾缓煤电企业发电成本，确保各方利益。

二是优化调度运营方式，充分发挥各类机组技术特性。百万千瓦、大部分60万千瓦机组能耗较低，不应尽可能带上基本负荷，确保电量收益;30万千瓦及以下机组积极开展灵活性改建参予深度调峰等辅助服务，取得辅助服务补偿。三是逐步推展补偿政策向市场机制过渡性，主动实施容量电价，不断扩大灵活性交易品种。事实上，主管部门也早已开始推崇煤电机组的经营困境。

国家发展改革委10月24日发布《关于深化燃煤发电网际网路电价构成机制改革的指导意见》，具体从2020年1月1日起，中止煤电价格联动机制，将现行燃煤发电标杆网际网路电价机制，改回基准价+上下浮动的市场化价格机制。尽管发改委具体2020年暂缓下潜网际网路电价，以保证工商业平均值电价只降不升，但电价的上下浮动空间，给了煤电机组通过价格纾缓电煤成本压力的有可能。十四五期间，追加煤电机组定位调节型电源，为新能源调峰，为系统做到可用容量，涉及利益分配机制的创建最为关键。

问题是钱从哪里来?一位电力行业专家回应，目前涉及利益机制的创建由地方政府联合前进，但进展并不成功。牵涉到电力调峰的几个当事方，新的能源行业面对退补、欠补，经营压力极大;煤电行业大面积亏损;两次减少工商业电价后，电网也面对经营压力。多个电力专家回应，新能源带给的绿色洗手的电力，实际由用户享用，理所当然由用户收费买单。

但现实是，国务院今年又减少10%一般工商业电价，中央政府的政策倾向是叛电价而非上涨电价。刘世宇指出，现在首要的任务，是为煤电去妖魔化，奠定十四五发展煤电必要性的共识，之后大自然不会有解决方案，没什么问题是解决不了的。

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